Онтологията на три конституции

Конституцията не е само юридически текст, който разпределя правомощията между парламент, правителство, президент и съдилища. Тя съдържа по-дълбока представа за това какво представлява обществото, откъде произтича властта, какъв е човекът спрямо държавата и какво държавата дължи на гражданина.

Тази представа може да бъде наречена онтология на конституцията.

Важно е да се уточни, че това не е официална правна категория. В самите конституции няма раздел, озаглавен „онтология“. Това е аналитичен подход, чрез който зад конкретните норми се търси общият модел на политическото съществуване, който те изграждат.

1. Какво е онтология

Във философията онтологията е учението за съществуващото — за това какво съществува, каква е същността му и как различните съществуващи неща са свързани помежду си.

Онтологичният въпрос не е просто:

Как работи държавата?

Той е:

Какво представлява държавата по своята същност?

По отношение на една конституция онтологичният анализ задава няколко основни въпроса:

• Кой е първичен — човекът, народът, държавата или общностите?
• От кого произтича властта?
• Съществува ли обществото преди държавата, или държавата организира обществото?
• Как се разбира свободата — като защита от властта или като възможност, осигурявана чрез нея?
• Какво е гражданинът — носител на неотменими права, участник в управлението, член на национална общност или получател на публична защита?
• Какво е държавата — ограничена власт, социален гарант, арбитър, федерация на общности или инструмент на народа?
• Как се разрешават конфликтите — чрез изборно мнозинство, чрез институционални баланси, чрез съд или чрез непосредствено участие?
• Какво се приема за по-опасно — слабата държава или прекомерно силната държава?

Отговорите на тези въпроси не се намират само в преамбюла. Те се разкриват чрез цялата конструкция на конституцията:

• правата
• задълженията
• разделението на властите
• устройството на територията
• начина на избор
• възможностите за гражданско участие
• процедурата за изменение
• отношението между центъра и местните общности.

2. Как се извежда онтологията на една конституция

За да не се превърне анализът в свободно философско тълкуване, онтологията трябва да се извежда от няколко конкретни слоя.

Първият слой е преамбюлът

Преамбюлът показва защо съществува конституцията и към какви ценности е насочена.

Той отговаря на въпросите:

• Кой говори?
• От чие име?
• С каква историческа цел?
• Какво трябва да бъде защитено?

Вторият слой са основните принципи

Тук се определят:

• формата на държавата
• носителят на суверенитета
• върховенството на конституцията
• структурата на територията
• отношението между държавата и личността.

Третият слой са правата

Особено важно е дали правата са формулирани предимно като:

• граници пред държавата
• положителни задължения на държавата
• политически права за участие
• социални права
• колективни или индивидуални права.

Четвъртият слой е институционалната архитектура

Тя показва на кого конституцията има доверие и от кого се страхува.

Например:

• силният конституционен съд показва недоверие към обикновеното парламентарно мнозинство
• федерализмът показва недоверие към централизацията
• референдумите показват доверие към гражданското участие
• строгото разделение на властите показва недоверие към концентрацията на власт
• парламентарното управление показва, че изпълнителната власт трябва да произтича от представителното мнозинство.

Петият слой е начинът за промяна

Лесната промяна предполага, че конституционният ред трябва да следва обществото.

Трудната промяна предполага, че обществото трябва да бъде ограничавано от трайни правила, които не могат да бъдат променяни от временни мнозинства.

3. Българската конституция

Основна онтологична формула

Българската конституция може да бъде определена като конституция на:

единната национална държава, която получава власт от народа, управлява чрез представителни институции и поема задължение да гарантира права, обществен ред и социална закрила.

Нейната онтология е едновременно:

• народно-суверенна
• държавоцентрична
• парламентарно-представителна
• правова
• социална
• национално-унитарна.

Тя поставя личността като висша ценност, но възлага осъществяването на обществения договор предимно на държавните институции.

3.1. Кой е първичният субект

Преамбюлът започва не непосредствено с „ние, българският народ“, а с думите:

„Ние, народните представители от Седмото Велико Народно събрание, в стремежа си да изразим волята на българския народ…“

Това е съществена формулировка.

Народът е източникът на политическата легитимност, но говорещият конституционен субект са неговите представители. Конституцията е приета от Велико народно събрание, което заявява, че изразява народната воля.

Още тук се появява основната конструкция:

Народът е суверенът, но институциите са главният носител на действието.

Това се потвърждава от чл. 1, според който цялата държавна власт произтича от народа и се осъществява от него непосредствено и чрез органите, предвидени в Конституцията.

Формално непосредственото и представителното упражняване на властта са поставени едно до друго. В цялостната институционална конструкция обаче представителното управление е основното, а прякото участие има допълващ характер.

3.2. Какво е държавата

Преамбюлът заявява стремеж към „демократична, правова и социална държава“.

Трите определения съдържат три различни задължения.

Демократична държава

Властта трябва да произтича от народа и да бъде политически отговорна пред него.

Правова държава

Властта трябва да бъде ограничена от предварително установени правни норми. Конституцията е върховен закон, разпоредбите ѝ имат непосредствено действие, а държавата трябва да се управлява според Конституцията и законите.

Социална държава

Държавата не е само пазач на реда. Тя трябва да създава системи за защита срещу социални рискове и да гарантира достъп до определени обществени блага.

Следователно българската конституция не приема минималната държава. Тя предполага активна публична власт, която:

• гарантира права
• организира институции
• поддържа социални системи
• осигурява образование
• урежда здравеопазване
• защитава труда
• подпомага гражданите при определени рискове.

3.3. Какво е човекът

Българската конституция определя правата на личността, нейното достойнство и сигурност като върховен принцип. Чл. 4 задължава държавата да гарантира живота, достойнството и правата на личността и да създава условия за свободното развитие на човека и гражданското общество.

Човекът тук е едновременно:

• свободна личност
• гражданин на държавата
• носител на права
• член на национална общност
• адресат на държавна защита
• носител на определени задължения.

Това не е чисто либерална представа, при която човекът предхожда държавата и основната задача на конституцията е да я държи далеч от него.

Българският модел е по-смесен:

Човекът притежава неотменими права, но реалното упражняване на много от тях зависи от институционално организирана държавна система.

Правото на образование например предполага училищна система. Социалното осигуряване предполага фондове и трансфери. Правото на здравеопазване предполага законово уредена система. Това прави човека не само защитен от държавата, но и зависим от нейния административен капацитет.

3.4. Какво е народът

Народът е представен като единен носител на суверенитета.

Чл. 1 забранява на отделна част от народа, партия, организация, институция или личност да си присвоява народния суверенитет. Чл. 2 определя България като единна държава и не допуска автономни териториални образувания.

Тук конституционната онтология е ясно унитарна:

• има един народ
• има една държавна власт
• има една конституционна система
• местното самоуправление съществува в рамките на единната държава
• териториалните общности не са самостоятелни носители на първичен суверенитет.

За разлика от Швейцария и САЩ, българските общини не са съставни политически единици, които предхождат държавата и делегират част от властта си към центъра.

Те съществуват конституционно вътре в държавата, а не държавата чрез тях.

3.5. Къде се намира реалната власт

България е парламентарна република. Правителството се създава чрез парламентарно мнозинство и зависи от доверието на Народното събрание.

Това означава, че основният механизъм на политическата воля е:

граждани → избори → парламент → правителство → администрация.

В този модел гражданинът не управлява постоянно. Той периодично избира представители, които формират институционалната воля на държавата.

Това създава силно посредничество между народа и решенията.

Народът е суверен юридически, но оперативната власт е съсредоточена в:

• политическите партии
• парламентарните мнозинства
• правителството
• администрацията
• независимите конституционно установени органи.

3.6. Основното недоверие на българската конституция

Българската конституция е родена след еднопартиен режим. Затова тя се стреми да предотврати:

• присвояването на народния суверенитет
• сливането на партията и държавата
• безконтролната изпълнителна власт
• нарушаването на основните права
• произвола извън закона.

Тя създава конституционен съд, политически плурализъм, разделение на властите и система от права.

Но конституцията запазва силно централизирана държавна структура. Тя се страхува от авторитарна концентрация на власт, но не преосмисля България като съюз на самостоятелни политически общности.

3.7. Дълбоката онтология на българския модел

Най-кратко тя може да се формулира така:

Народът създава държавата чрез своите представители. Държавата организира обществото, гарантира правата, поддържа реда и осигурява социална защита. Гражданинът участва главно чрез избори и получава институционално гарантирани права и услуги.

Това е обществен договор за делегирано институционално управление.

Неговото основно обещание е:

Предай управлението на конституционно организираните институции, а те ще гарантират свобода, законност, сигурност и социална защита.

Основният му риск е асиметрията:

Държавата разполага със силни средства да наложи задълженията на гражданина, докато гражданинът често разполага с по-бавни, косвени и институционално зависими средства да наложи задълженията на държавата.

4. Швейцарската конституция

Основна онтологична формула

Швейцарската конституция може да бъде определена като конституция на:

самоуправляващи се граждани и исторически политически общности, които запазват собствената си автономия, но изграждат обща федерация за онези задачи, които не могат или не трябва да решават сами.

Нейната онтология е:

• гражданско-участническа
• федерална
• децентрализирана
• общностна
• договорна
• субсидиарна
• консенсусна.

Швейцарската държава не стои над кантоните като техен първоизточник. Федерацията е изградена от кантони, които запазват всички правомощия, които не са прехвърлени на Конфедерацията.

4.1. Кой е конституционният субект

Самото официално название „Швейцарска конфедерация“ носи историческата идея за съюз на политически общности, макар съвременната Швейцария юридически да е федерална държава.

Швейцарският конституционен ред свързва два носителя:

• народа
• кантоните.

Това не е само символно.

При важни конституционни решения не е достатъчно обикновено национално мнозинство. Необходимо е едновременно:

• мнозинство от гласувалите граждани
• мнозинство от кантоните.

Системата на двойното мнозинство показва, че Швейцария не разглежда себе си само като една национална маса от равни индивидуални гласове. Тя се разбира и като съюз на отделни политически общности. Официалните резултати от федералните гласувания разграничават именно мнозинството на народа и мнозинството на кантоните.

4.2. Какво е държавата

Швейцарската държава е многослойна.

Тя съществува едновременно на три равнища:

• Конфедерация
• кантони
• общини.

Кантоните имат собствени:

• конституции
• парламенти
• правителства
• съдилища
• данъчни правомощия
• административни системи.

Кантоналните правителства се избират непосредствено от гражданите, а правилата и мандатите могат да се различават между отделните кантони.

Така държавата не е една институционална пирамида, която спуска власт надолу.

По-скоро тя е система от пресичащи се политически общности, в която различните равнища разполагат със собствена демократична легитимност.

4.3. Кой е гражданинът

Швейцарският гражданин не е само носител на права и избирател, който веднъж на няколко години избира представители.

Той е постоянен участник в конституционното и законодателното управление.

Гражданите могат да участват в:

• избори
• задължителни референдуми
• факултативни референдуми
• народни инициативи
• кантонални и общински гласувания
• петиции
• в някои кантони — форми на събранийна демокрация.

Федералната администрация поддържа специална система за инициативи и референдуми, а календарът на бъдещите възможни гласувания се планира дългосрочно.

Това променя самото понятие за гражданин.

В представителната демокрация гражданинът избира управлението.

В швейцарския модел гражданинът:

• избира
• одобрява
• отхвърля
• предлага
• блокира
• променя конституцията.

Следователно политическата воля не се делегира напълно.

4.4. Как се разбира свободата

Свободата в швейцарския модел има поне три измерения.

Индивидуална свобода

Човекът има защитена сфера спрямо държавата.

Политическа свобода

Гражданинът може непосредствено да участва в създаването на общите правила.

Общностна свобода

Кантоните и общините имат право да уреждат значителна част от собствения си обществен живот.

Това е особено важна разлика.

В България свободата е главно правен статус на гражданина спрямо единната държава.

В Швейцария свободата е и институционална способност на местната общност да решава сама.

4.5. Основният принцип: субсидиарността

Дълбоката логика на швейцарската система е, че задачата трябва да се решава на най-ниското равнище, което може ефективно да я изпълни.

Не всичко трябва да бъде национална политика.

Общината решава онова, което е местно. Кантонът решава онова, което изисква кантонална организация. Федерацията получава правомощия за въпроси, които имат общофедерален характер.

Това означава:

Централната власт трябва да доказва защо дадена функция трябва да бъде централна, а не местната власт да доказва защо заслужава автономия.

Тази логика е обратна на типично унитарната държава, при която правомощията на местната власт са определени и ограничени от националното законодателство.

4.6. Как се разбира властта

Швейцарската система разделя властта не само хоризонтално, между законодателна, изпълнителна и съдебна власт, но и вертикално — между Конфедерацията, кантоните и общините.

Официалното описание на швейцарската система подчертава, че разделението на властите съществува на всяко държавно равнище и има за цел да предотвратява концентрацията и злоупотребата с власт.

Властта е допълнително разпръсната чрез:

• двукамарен парламент
• колективно федерално правителство
• кантонално представителство
• референдуми
• инициативи
• местна автономия
• партийна и езикова многосъставност.

Тук няма един институционален център, който лесно да завладее цялата държава.

4.7. Защо швейцарската система търси консенсус

Когато почти всяко голямо решение може да бъде подложено на референдум, управляващите са принудени предварително да търсят по-широка приемливост.

Законодателството не може устойчиво да се основава единствено на минимално парламентарно мнозинство.

Необходимо е да бъдат отчетени:

• кантоналните интереси
• езиковите общности
• икономическите групи
• политическите партии
• гражданските организации
• вероятната реакция на избирателите.

Това не премахва конфликтите. То ги включва в процеса на вземане на решения, преди да се превърнат в институционална криза.

4.8. Дълбоката онтология на швейцарския модел

Тя може да бъде формулирана така:

Политическата общност не съществува само чрез държавните институции. Тя съществува чрез постоянното самоуправление на гражданите, кантоните и общините. Федералната държава е общ инструмент на тези общности.

Общественият договор е:

Запазваме значителна част от властта при гражданите и местните общности, но обединяваме определени правомощия, когато общото действие е необходимо.

Основният риск не е свръхцентрализацията, а:

• забавянето на решенията
• защитата на локални интереси
• трудното провеждане на бързи национални реформи
• възможността мнозинството да одобри ограничения, засягащи малцинства
• неравенствата между по-богати и по-бедни кантони.

5. Конституцията на Съединените щати

Основна онтологична формула

Американската конституция може да бъде определена като конституция на:

свободни индивиди и отделни щати, които създават ограничено федерално управление, достатъчно силно да запази съюза, но достатъчно разделено, за да не се превърне в тирания.

Нейната онтология е:

• индивидуалистична
• либерална
• федерална
• републиканска
• договорна
• антимажоритарна
• основана на институционално недоверие
• ориентирана към ограничаване на властта.

Американската конституция не започва с обещание за социална държава. Тя започва с учредяване на политическа власт и незабавно я разделя.

5.1. „We the People“

Преамбюлът започва с „We the People of the United States“ — „Ние, народът на Съединените щати“.

Народът заявява, че учредява Конституцията, за да създаде по-съвършен съюз, да установи справедливост, да осигури вътрешен мир, обща отбрана, общо благоденствие и благата на свободата за себе си и бъдещите поколения.

Това е силно учредително действие.

За разлика от българската формулировка, при която представителите заявяват, че изразяват волята на народа, американският текст говори непосредствено от името на народа.

Но „народът“ не означава неограничено национално мнозинство.

Конституционната архитектура незабавно разделя народната власт между:

• Камара на представителите
• Сенат
• президент
• федерални съдилища
• щати
• федерална държава.

Следователно народът е източникът на властта, но не може да я упражнява чрез един-единствен орган.

5.2. Историческата причина за американската конструкция

Американската конституция е създадена след опита с Articles of Confederation — система, при която централното управление е твърде слабо, не може ефективно да събира средства, да регулира търговията или да налага общи решения.

Официалният исторически преглед на Националния архив посочва, че споровете между щатите, ограниченият капацитет на Конгреса и липсата на изпълнителна сила пораждат опасения за разпадане на младата държава. Същевременно противниците на новата конституция се страхуват, че тя създава прекалено мощно централно управление.

Така американската конституция е изградена между два страха:

• страх от разпадане поради твърде слаба обща власт
• страх от тирания поради твърде силна обща власт.

Нейното решение е не просто „средно силна държава“, а власт, разделена срещу самата себе си.

5.3. Какво е държавата

Американската федерална държава няма общо, неограничено правомощие да управлява всички обществени отношения.

Тя разполага с правомощия, предоставени от Конституцията.

Останалите правомощия по принцип остават при щатите или народа — логика, утвърдена по-късно в Десетата поправка.

Това означава, че федералната власт трябва да посочи конституционното основание на своето действие.

Американската държава е инструмент с изброени правомощия, а не общ носител на цялата публична власт.

5.4. Какво е човекът

Човекът в американската конституционна традиция е преди всичко:

• свободен индивид
• носител на права
• собственик
• гражданин
• участник в политическа общност
• защитен от държавна намеса.

Първоначалният текст на Конституцията урежда предимно институциите. Bill of Rights е добавен, защото много от противниците на Конституцията се страхуват, че новото федерално правителство няма достатъчно ясно определени ограничения. Част от делегатите също отказват да подпишат първоначалния текст поради липсата на декларация за правата.

Това е важно за онтологията.

Правата не са представени основно като услуги, които държавата трябва да предостави. Те са преди всичко области, в които властта не трябва да навлиза без достатъчно основание.

Например:

• свобода на словото
• свобода на религията
• право на събрания
• гаранции в наказателния процес
• защита срещу необосновани претърсвания
• защита на собствеността.

Това е предимно негативно разбиране за свободата:

Свободен съм, когато властта е ограничена.

5.5. Разделението на властите като антропология

Американската конституция не предполага, че добрите хора ще управляват добре.

Тя предполага, че всеки човек и всяка институция могат да злоупотребят с власт.

Затова законодателната власт е предоставена на двукамарен Конгрес. Изпълнителната власт е предоставена на президента. Съдебната власт е предоставена на независими федерални съдилища, чиито съдии имат силна защита на мандата и възнаграждението си.

Тази конструкция изразява определена представа за човешката природа:

Властта не може да бъде направена безопасна само чрез морал. Тя трябва да бъде ограничена чрез конкуриращи се институционални интереси.

Президентът не управлява чрез доверието на Конгреса, както правителството в парламентарната система.

Конгресът не може просто да освободи президента по политически причини.

Президентът не може да разпусне Конгреса.

Съдилищата не са подчинени на текущото парламентарно мнозинство.

Всеки център на власт има собствена легитимност и собствен мандат.

5.6. Федерализмът

Американските щати не са административни области.

Те имат собствени:

• конституции
• законодателства
• губернатори
• съдилища
• правни системи
• данъчни правомощия
• изборни правила.

Федералната конституция е върховният закон на страната, а федералните закони, приети в съответствие с нея, обвързват и щатските съдилища.

Тук федерализмът изпълнява две функции:

• създава обща държава
• запазва множество отделни политически пространства.

Но американският федерализъм е различен от швейцарския.

В Швейцария федерализмът е свързан с малки исторически общности, консенсус и непосредствено участие.

В САЩ той е свързан повече с мащаба, разделението на властта и конкуренцията между различни правни и политически модели.

5.7. Мнозинството не е върховно

Американската конституция е демократична, но не е конституция на неограниченото мнозинство.

Едно национално мнозинство не може лесно да контролира едновременно:

• Камарата на представителите
• Сената
• президента
• Върховния съд
• щатските власти
• процедурата за изменение на Конституцията.

Сенатът представлява щатите поравно, независимо от населението им. Президентът се избира чрез система на щатски електори. Конституционните изменения изискват изключително широка федерална и щатска подкрепа.

Това прави системата антимажоритарна в техническия смисъл:

Мнозинството има право да управлява, но не разполага автоматично с право да контролира цялата власт.

5.8. Дълбоката онтология на американския модел

Тя може да бъде формулирана така:

Индивидите и щатите създават обща власт за ограничени общи цели. Тази власт е необходима, но по природа е опасна. Затова тя трябва постоянно да бъде разделяна, контролирана и възпирана.

Общественият договор е:

Даваме на федералната държава достатъчно сила да защитава съюза и общия ред, но отказваме да поверим цялата политическа власт на един орган, една институция или едно мнозинство.

Основният риск е:

• институционална блокада
• конфликти между федерацията и щатите
• политизация на съдилищата
• президентско разширяване на властта
• неравно политическо представителство
• невъзможност за промяна на остарели институционални механизми.

6. Сравнение между трите конституционни онтологии

Обобщена таблица

Въпрос	България	Швейцария	САЩ
Първичен субект	Единният народ, изразяван чрез представителните институции	Народът и кантоните	Народът, щатите и свободните индивиди
Същност на държавата	Единна, правова и социална държава	Федерация на самоуправляващи се общности	Ограничена федерална република
Основен механизъм	Представително парламентарно управление	Представителство плюс постоянна пряка демокрация	Разделение на властите и взаимно възпиране
Основно разбиране за свобода	Права, гарантирани и подпомагани от държавата	Индивидуално и общностно самоуправление	Защита на индивида от властта
Роля на централната власт	Водещ организатор на обществения ред	Само за общите федерални задачи	Ограничена до конституционно предоставени правомощия
Местни общности	Самоуправляващи се части на единната държава	Първични политически общности със собствена власт	Щати със собствена конституционна власт
Социална държава	Изрично конституционно обещание	Съществува, но е разпределена между равнища и системи	Не е основна първоначална конституционна функция
Главен страх	Авторитарна власт и произвол извън закона	Централизация и загуба на общностна автономия	Тирания и концентрация на власт
Основен риск	Дистанция между гражданина и институциите	Бавност и консервативност на решенията	Блокада и институционална конфронтация
Модел на гражданина	Избирател, носител на права и получател на публична защита	Постоянен съавтор на политическите решения	Свободен индивид, който контролира и ограничава властта

Трите конституции разпределят различно обещанията на държавата и инструментите на гражданина да контролира тяхното изпълнение. Българската конституция поема най-широки ангажименти за права, социална защита, образование, здравеопазване и достойно човешко развитие, но оставя осъществяването им предимно в ръцете на същите институции, които трябва да бъдат контролирани. Гражданинът има ограничени възможности сам да поставя решения в политическия дневен ред, да предизвиква национални гласувания или непосредствено да търси конституционен контрол. Така българският модел съдържа силно обещание, но сравнително слаба пряка гаранция, че гражданинът може да наложи изпълнението му.

Швейцарската конституция не само признава права и обществени задължения, но оставя у гражданите и кантоните значителна част от политическата власт. Чрез инициативи, референдуми, местно самоуправление и двойно мнозинство гражданите могат не само да избират управляващите, но и да предлагат, одобряват, отхвърлят или блокират решенията им. Там контролът върху обещанието е вграден в самото участие.

Американската конституция поема по-малко положителни обещания за държавна грижа. Вместо това тя обещава преди всичко граници пред властта и предоставя инструменти за тяхната защита — съдебен контрол, федерализъм, разделение на властите и права, противопоставими на държавата. Там гражданинът не може непременно да изисква държавата да му осигури определен резултат, но разполага с по-силни средства да я спре, когато тя премине конституционните си граници.

Следователно българският модел обещава най-много, но разчита най-силно на добросъвестността и капацитета на институциите. Швейцарският свързва обещанията с непосредствено гражданско участие. Американският обещава по-малко държавна грижа, но поставя по-силни ограничения върху самата власт.

Затова най-същественият въпрос за България не е дали Конституцията обещава достатъчно права, а дали гражданинът разполага с достатъчно независими лостове да изисква тяхното действително изпълнение от страна на институциите.